The Mtpymes, the “double pandemic” and public policy: the need to assess support for innovation - by Jimena Curbelo Zabala

Jimena Curbelo Zabala, Licenciada en Desarrollo , estudiante de la primera edición del Diploma en Evaluación para el Cambio de la Universidad Tecnológica, Uruguay.

La emergencia sanitaria que irrumpió con fuerza en Uruguay en 2020, originada por la propagación del virus SARS-CoV-2, ha tenido repercusiones multidimensionales. Ha afectado desde la salud pública hasta los contextos socioeconómicos y culturales. Un ámbito en el que los efectos de esta crisis, sanitaria y económica, se ha visto multiplicado corresponde al de las micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes). Estas empresas representan al 99% de las unidades productivas del país y realizan contribuciones significativas a la actividad económica y a la generación de empleo en Uruguay. Son las responsables del 67% de los puestos de trabajo.

Desde algunos organismos internacionales, como el Banco de Desarrollo de América Latina CAF, se habla de “la doble pandemia” que las Mipymes latinoamericanas deben enfrentar. Los efectos de la baja en la movilidad de los consumidores generaron disminución de las ventas y la caída generalizada de la actividad económica. Además, se le suman otros problemas más estructurales y de largo plazo (baja productividad, bajo crecimiento, inadecuación tecnológica).

Por los motivos anteriores, las Mipymes son un objeto frecuente de las políticas públicas desplegadas para encontrar respuesta a las necesidades que empresas y emprendimientos enfrentan en los territorios. Algunos instrumentos nacionales de política pública que enfatizan el rol de las instituciones para fortalecer las capacidades socioeconómicas locales lo constituyen los Centros de Competitividad Empresarial (CCE) y los Ecosistemas Regionales de Emprendimientos. Ambos instrumentos se corresponden con las aproximaciones teóricas surgidas en las últimas décadas desde los enfoques de redes (Porter, 1990) y del denominado ecosistema de desarrollo emprendedor (Moore, 1998; Kantis, Angelelli y Gatto, 2001; Isenberg, 2010), corrientes que otorgan centralidad a las capacidades del entorno para la creación y el desarrollo de empresas.

La doble pandemia que las Mipymes latinoamericanas enfrentan está posicionando al sector como centro de políticas públicas que buscan dinamizar el entorno empresarial y fortalecer sus capacidades.

En Uruguay, instrumentos como los Centros de Competitividad Empresarial y los Ecosistemas Regionales de Emprendimientos están siendo implementados creando espacios locales que promueven la participación, lo cual responde a una de las exigencias fundamentales de un enfoque de Evaluación Formativa. Este enfoque es un modelo emergente para repensar las políticas y responder a los desafíos sociales, económicos y ambientales que enfrentan las sociedades contemporáneas, realizando valoraciones en tiempo real de los experimentos de políticas, mejorando el impacto sistémico, y promoviendo la reflexividad y la inclusión. Sin embargo, el enfoque aún no forma parte de la evaluación de las iniciativas nacionales mencionadas, aunque éstas presentan algunas características que permiten pensar en la integración con la Evaluación Formativa.

Las políticas públicas para el apoyo a empresas y emprendimiento que están en marcha indican que es un momento clave para transitar desde un enfoque tradicional sumativo hacia un enfoque de Evaluación Formativa, con una mirada orientada a fortalecer las capacidades de sus principales protagonistas: referentes de Mipymes y emprendimientos.

Este enfoque no solo sirve de insumo para las políticas públicas de desarrollo empresarial, sino también para el público objetivo de estas políticas. En este sentido, la Evaluación Formativa puede ser utilizada por las Mipymes para analizar cómo generar valor de forma más eficiente y sostenida. Registrar, monitorear e interpretar la información que se genera en las empresas para convertir los datos en decisiones estratégicas es una forma de aplicar la Evaluación Formativa con el objetivo de avanzar hacia una gestión cada vez más profesional de las Mipymes.

Un reto estructural que enfrenta el sector de las micro, pequeñas y medianas empresas, tanto en Uruguay como en la región latinoamericana es dar respuesta al gran desafío de la sostenibilidad, algo que emerge con insistencia en el marco de la crisis sanitaria que afecta al mundo entero. En este marco, el enfoque de Evaluación Formativa propone como eje fundamental al aprendizaje profundo y al cambio sistémico, y resulta un apoyo para poder valorar los cambios dentro de las organizaciones en un mundo cambiante.

Evaluar la política pública y su respuesta al desarrollo empresarial

Los ejemplos de política pública mencionados presentan desafíos al momento de su evaluación. En la actualidad, los enfoques de evaluación utilizados son del tipo sumativo, concentrados en los productos y acciones realizadas en el marco de cada programa, con el propósito de la rendición de cuentas y el de brindar insumos para la toma de decisiones.

En su mayoría, los resultados de estas evaluaciones responden a las necesidades de información de los responsables del programa y no necesariamente alcanzan a dar respuesta a las necesidades de información de las personas beneficiarias. En este marco, resulta muy complejo poder conocer cuáles fueron los cambios concretos que los programas evaluados generaron en el público beneficiario, que trascienden los productos entregados o las actividades realizadas y que suelen sistematizarse en una clásica rendición de cuentas. Poner al cambio de las dinámicas económicas territoriales –como la creación y el desarrollo de emprendimientos o la mejora en la productividad de las empresas– en el centro de los propósitos de evaluación exige, entonces, una nueva aproximación. Interesa aquí proponer al enfoque de la Evaluación Formativa como una alternativa útil a estos efectos.

El enfoque de la Evaluación Formativa considera al proceso de evaluación como un factor específico de cambio. Este enfoque, si bien surge asociado al campo de la ciencia y la tecnología y específicamente a las políticas de innovación transformativas (PIT), caracterizadas por Boni, Gianchi y Molas-Gallart (2019) como experimentales, orientadas al aprendizaje profundo y al cambio sistémico, presenta varios elementos en común con los enfoques de desarrollo emprendedor/empresarial. En ambos marcos de referencia se enfatiza en aspectos relacionales, en la coordinación de actores de distinta naturaleza y en el fortalecimiento de sus capacidades.

Las políticas de innovación transformativas han sido señaladas por Schot y Steinmueller (2018) como un marco de política donde la innovación es entendida como un proceso que involucra a múltiples actores y a la negociación de alternativas igualmente posibles para el logro de un objetivo o meta socialmente deseada. Al configurar un marco donde son múltiples los caminos conducentes a los objetivos deseados, se plantea a la experimentación y a la acumulación de experiencias como mecanismos de acción de las políticas, requiriendo espacios para el debate público, la deliberación y el aprendizaje social.

Con este marco ¿es posible pensar en políticas transformativas de desarrollo empresarial donde la evaluación formativa pueda desplegarse como herramienta?

Los antecedentes de políticas nacionales en este campo y los principios que Boni, Gianchi y Molas-Gallart (2019) destacan como orientadores para este enfoque evaluativo nos permiten reflexionar al respecto.

Tanto los Centros de Competitividad Empresarial como los Ecosistemas Regionales de Emprendimientos se caracterizan por contar con espacios representativos locales que promueven la participación. En efecto, dos de los principios de la evaluación formativa aluden a este aspecto.
Por un lado, el principio del enfoque formativo indica la necesidad de involucrar a todas las partes interesadas en el proceso de la evaluación, con el objetivo de generar capacidades en las organizaciones, que trascienden las intervenciones de política particulares.

Además, el principio de la participación exige que los procesos de evaluación faciliten el debate abierto, involucrando las diferentes perspectivas e intereses de los actores vinculados, para ampliar las alternativas válidas y evitando su reducción al conjunto de opciones que los líderes locales identifican. En los ejemplos prácticos aquí analizados estos principios se encuentran presentes en la implementación de la política, pero aún no en su evaluación. Ambos programas mantienen un esquema de evaluación independiente y posterior a la implementación, en el que empresas y emprendimientos son consultados sobre su satisfacción con las actividades realizadas, pero no participan en la definición, por ejemplo, de los factores críticos de éxito ni en el diseño de las estrategias para su medición.

La oportunidad de avanzar en co-creación

El desarrollo empresarial, y en términos más amplios, el desarrollo local, requiere una planificación que sea capaz de interactuar permanentemente con la realidad. La escala local ofrece la potencialidad de observar las especificidades territoriales y de coordinar las políticas. El enfoque anidado de la evaluación formativa aporta elementos útiles en esta línea, permitiendo observar a las distintas intervenciones de política de desarrollo empresarial o emprendedor como un proceso integrado con otros niveles de políticas que también se orientan a la creación y el desarrollo de nuevos emprendimientos, buscando una eficiente articulación entre ellas, y evitando superposiciones de acciones en el ámbito local.

Este aspecto abre una ventana de oportunidad para avanzar en métodos de co-creación, que utilicen a la colaboración entre usuarios y diseñadores de políticas y que integren a la evaluación en el diseño y la ejecución de proyectos. ¿Quiénes son las personas más indicadas para definir cuándo una intervención ha contribuido a resolver un problema sino sus propios protagonistas?

La co-creación puede ser vista como una herramienta para que también las Mipymes utilicen la Evaluación Formativa dentro de sus esquemas de desarrollo empresarial. Para las Mipymes, los procesos de toma de decisiones informadas son elementos críticos en contextos inciertos, volátiles y complejos como los actuales. La adopción de prácticas que ayuden a la empresa a registrar, monitorear y, especialmente, interpretar información para convertir datos en insumos de decisiones estratégicas es un componente clave en el camino de la profesionalización de la gestión de las Mipymes. La Teoría del Cambio –otro de los pilares de la Evaluación Formativa– puede aportar mucho al respecto, en tanto invita a las empresas a reflexionar sobre su operativa diaria en términos de propósitos, recursos, procesos y resultados.

Lo anterior constituye un doble desafío, instrumental y sustantivo. Es un desafío instrumental porque requiere la movilización de capacidades técnicas específicas para la facilitación de actores, así como la aplicación de nuevas metodologías, que integren técnicas cuantitativas y cualitativas. En segundo lugar está el desafío sustantivo, porque implica un verdadero cambio en la concepción de la empresa/emprendimiento desde ser objeto de las políticas a ser un agente de cambio. La evaluación formativa debe ser entendida como una herramienta necesaria pero no suficiente, ya que debe ser acompañada por un cambio normativo, estratégico. Si los actores locales no parten de la definición de un objetivo común válido será muy difícil evaluar si los cambios ocurridos conducen a una meta deseada. Por este motivo, la Evaluación Formativa incide desde el momento del diseño de las intervenciones de políticas y no solo en el final del proceso, como se acostumbra en los enfoques tradicionales. Al respecto, el enfoque formativo plantea que no existen etapas diferenciadas ni secuenciales entre las ideas, el diseño y la acción, sino que ocurren en simultáneo y en diálogo, en un proceso iterado.

El desafío de la sostenibilidad

Esta nueva forma de diseñar e implementar evaluaciones puede colaborar también en otro de los grandes desafíos a los que los programas de desarrollo empresarial se enfrentan: la sostenibilidad.

El mantenimiento de las actividades promovidas una vez que el financiamiento que origina a los programas finaliza es un nudo crítico al que se puede aportar desde la generación de capacidades reflexivas en los actores vinculados, capaces de ir generando organizaciones locales de apoyo y empresas con memoria, que aprenden y que son capaces de elaborar nuevas respuestas a los desafíos que se les presentan. La generación de capacidades en los actores locales es un factor estratégico en términos de sostenibilidad no solo de las acciones implementadas sino también de los cambios que el desarrollo empresarial busca generar.

Referencias
Boni, A; Gianchi, S; Molas-Gallart, J. (2019). “Principios clave para una evaluación Formativa de las políticas de Innovación transformativa” en Documento de Políticas del Consorcio de Políticas de Innovación Transformativa. Número 1. Brighton: Universidad de Sussex
CAF (2020). La doble pandemia de las pymes latinoamericanas. [on line] Disponible en: https://www.caf.com/es/conocimiento/visiones/2020/11/la-doble-pandemia-de-las-pymes-latinoamericanas/ (Última consulta 12/04/2020).
Isenberg, D. (2010). Cómo comenzar una revolución emprendedora. Harvard Business Review.
Kantis, H; Angelelli, P. y Gatto, F. (2001). Nuevos emprendimientos y emprendedores: ¿de qué depende su creación y supervivencia? Explorando el caso argentino. Banco Interamericano de Desarrollo. México: Biblioteca Felipe Herrera.
Moore, J. (1993). Predadores y presas: una nueva ecología de la competencia. Harvard Business Review.
Porter, M. (1990). The Competitive Advantage of Nations. Harvard Business Review.
Schot, J; Steinmueller, W. (2018). Tres marcos de política de innovación: I+D, sistemas de innovación y cambio transformativo. Brighton: Universidad de Sussex.